¿Puede una economía crecer sin unos Presupuestos Generales del Estado actualizados? ¿Es realmente tan grave gobernar con cuentas prorrogadas… o estamos ante una paradoja más compleja de lo que parece?
En este artículo, Alberto Escárate, economista, pone el foco en una situación poco habitual pero ya prolongada en el tiempo: España lleva varios años funcionando sin nuevos Presupuestos aprobados. Desde una mirada rigurosa pero accesible, el autor analiza qué debería ocurrir en teoría cuando un país renuncia de facto a su principal herramienta de planificación económica… y qué está ocurriendo en la práctica.
El resultado es un análisis lúcido y muy necesario que contrapone disciplina fiscal, eficiencia del gasto y calidad institucional con una realidad económica que, contra todo pronóstico, sigue mostrando datos de crecimiento positivos. Una reflexión que invita a repensar certezas, a separar dogmas de evidencias y a entender mejor uno de los debates económicos más relevantes del contexto actual español
Según el artículo 134 de la Constitución, es obligatorio (no es una opción, es un mandato) para el Gobierno la presentación anual de los Presupuestos Generales del Estado (PGE), tres meses antes de la finalización del año anterior al que se presupuesta (art. 134.3), para que, en las Cortes Generales, se proceda a su examen, enmienda y aprobación. Si esta aprobación no se produce, el artículo 134.4 establece la prórroga automática de los del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.
Pues España lleva sin PGE desde que se aprobaron los de 2023. Desde entonces se han venido prorrogando para 2024, 2025 y, ahora, 2026. De hecho, ni siquiera se han presentado presupuestos específicos para 2024, 2025 y 2026, extendiéndose automáticamente las cuentas de 2023. La pregunta que planteo es: ¿Qué consecuencias teóricas debería tener para la economía española la falta de PGE actualizados? Pero, ¿Cuál es la realidad?
Desde un punto de vista teórico, lo primero que ocurre ante la inexistencia de los PGE es que no existe una aprobación formal de prioridades ni límites de gasto, lo que conlleva consecuencias en cuanto a la eficiencia, disciplina fiscal y calidad del gasto público. Los PGE tienen como finalidad ordenar y priorizar los recursos escasos en función de las nuevas necesidades (demografía, inflación sectorial, cambios tecnológicos, etc…), mientras que necesidades antiguas siguen recibiendo recursos.
Además, los límites de gasto tienen como objetivo anclar expectativas y contener desviaciones. Al no existir PGE actualizados, es necesario utilizar sistemas extraordinarios como créditos, ampliaciones de crédito o el uso de fondos de contingencia, lo que conlleva una mayor discrecionalidad técnica en el gasto. Esto provoca que existan dificultades para planificar inversiones que tengan retornos a largo plazo (infraestructuras, I+D, etc..) y favorece el gasto corriente, lo que implica un sesgo hacia decisiones a corto plazo y puede generar desajustes entre lo que se gasta realmente y lo que debería estar alineado con objetivos macroeconómicos y sectoriales, aunque el gasto siga dentro de los límites legales.
En esta situación, parece obvio que hay una menor capacidad para evaluar y controlar las políticas públicas y para medir la eficiencia real del gasto, provocando en empresas, inversores y administraciones territoriales un aumento de la incertidumbre, al desconocerse tanto las prioridades de la inversión pública como los compromisos futuros o la estabilidad de ciertas políticas, lo que podría provocar una deriva hacia un proceso de dilación de inversiones que puedan depender de cofinanciación o apoyo público.
La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIRef) ha advertido, tanto en declaraciones institucionales como en comunicados públicos, que la ausencia de presupuestos impide un debate transparente y control eficiente del gasto público. La ausencia de un debate parlamentario o un debate parlamentario limitado impide un escrutinio eficaz de las decisiones fiscales, no puede verificarse con claridad si las actuaciones se ajustan a lo compromisos o si existe una desviación importante lo que, en definitiva, disminuye la disciplina presupuestaria y puede generar incertidumbre sobre las prioridades fiscales a medio plazo.
Aunque España ha logrado reducir su déficit en términos de PIB y cumplir reglas fiscales europeas recientemente, hay un matiz importante y es que el ajuste fiscal (déficit bajando) y la mejora de la deuda en relación con el PIB se han dado en un contexto de gasto contenido y recaudación elevada, más que por un nuevo marco presupuestario adaptado.[1] Sin presupuestos nuevos, la trayectoria de déficit y deuda no se revisa de forma explícita según la evolución actual de la economía — lo que puede limitar el uso de estímulos selectivos si se deterioran las condiciones económicas.
Desde el punto de vista estrictamente económico, no tener presupuestos puede ser interpretado como una incertidumbre sobre el rumbo fiscal a medio plazo, aunque en términos de cifras de déficit y deuda España ha mantenido cifras favorables recientemente y la percepción de riesgo de la deuda soberana se ha contenido.[2] En definitiva, puede influir de manera leve en la valoración de riesgo político-económico por parte de inversores internacionales o agencias, aunque no ha generado crisis de financiación en el corto plazo.
Por tanto, desde un punto de vista técnico, gobernar con presupuestos prorrogados:
- No paraliza la administración ni provoca una crisis inmediata
- Limita la modernización fiscal, la planificación estratégica y el debate público sobre prioridades de gasto e ingresos.
- Puede repercutir en menor eficiencia de inversión pública y menor claridad de objetivos fiscales a medio y largo plazo.
- Reduce adaptabilidad y visibilidad fiscal frente a cambios inesperados.
La realidad es diferente. España ha tenido un crecimiento sostenido del PIB y las estimaciones son favorables, incluso más favorables que para el resto de los países europeos. Esto se explica porque hay componentes de nuestra economía que funcionan bien y lo hacen mejor que en otros países.
TABLA 1: España: Indicadores fiscales y de crecimiento (2016–2027)[3]
La Deuda Pública y el Déficit Público crecieron con fuerza en 2020 a consecuencia del COVID, pero se han ido reduciendo gradualmente (como % del PIB) gracias al crecimiento económico. España ha liderado el crecimiento económico en Europa desde 2022, con tasas superiores a la media de la Unión y se espera que continúe así hasta el final de la década. Además, la recaudación fiscal ha ido batiendo un récord tras otro, reflejando un aumento significativo de la presión fiscal, acercándola a la media europea.
Los componentes que provocan este crecimiento del PIB han sido, por un lado, una demanda interna sólida basada en el consumo de los hogares y una inversión privada relevante. En 2024, por ejemplo, la demanda interna aportó la mayor parte del crecimiento. Por otro lado, el turismo, que desde el fin de la pandemia ha tenido una recuperación robusta, presenta una cifra de visitantes que ha superado las cifras previas. El crecimiento del turismo se contagia al resto del sector servicios y tiene efectos multiplicadores en la economía.
En tercer lugar, la entrada de los fondos europeos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (Next Generation EU) ha contribuido a la inversión pública y privada, financiando proyectos de modernización, digitalización e infraestructuras sin incrementar directamente el porcentaje de deuda pública, al haberse utilizado mayoritariamente la parte correspondiente a transferencias y no la destinada a préstamos.
En cuarto lugar, el crecimiento ha venido acompañado por la creación de empleo, con un aumento de la población activa (incluyendo inmigración) que ha apoyado la expansión de la fuerza laboral, lo cual sostiene el consumo interno y, por tanto, el PIB.
Por último, el sector exterior ha aportado datos mixtos ya que, si bien las exportaciones de servicios (incluido el turismo) han resistido, las exportaciones de bienes han tenido un comportamiento moderado. En general, la demanda externa neta ha sido menos favorable como fuente de crecimiento.
En definitiva, aunque desde un punto de vista teórico la prórroga prolongada de los Presupuestos Generales del Estado debería traducirse en una menor eficiencia, menor calidad institucional y mayores riesgos fiscales a medio plazo, la evolución reciente de la economía española muestra que estos efectos han sido, hasta ahora, compensados por otros factores de crecimiento. Ello no invalida la teoría presupuestaria, pero sí pone de manifiesto que, en determinadas circunstancias, la economía puede seguir creciendo incluso en ausencia de presupuestos actualizados.
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[1] https://economy-finance.ec.europa.eu/economic-surveillance-eu-member-states/country-pages/spain/economic-forecast-spain_en [2] Ver nota 1 [3] Nota importante: las series completas oficiales de todas estas variables año por año no están disponibles en una sola fuente pública uniforme hasta 2025 con previsiones internacionales completas; por ello la tabla se construye con datos oficiales de Eurostat, FMI, OCDE y Comisión Europea cuando existen, y estimaciones (~) representativas para recaudación basadas en proporciones sobre el PIB cuando los datos absolutos oficiales por año no están consolidados. Las cifras deben interpretarse como magnitudes comparables de evolución con fuentes oficiales. Las cifras de PIB, déficit y deuda incluyen estimaciones oficiales y proyecciones de organismos internacionales (CE, OCDE y FMI). Dado que los datos de recaudación agregada detallada año por año no siempre se publican inmediatamente de forma homogénea para todas las series, la columna de recaudación corresponde a proporciones típicas del PIB según EUROSTAT y fuentes fiscales agregadas.
